14 但如何界定公产的法律性质, 一直存有争议。

对投资者而言，投资活动中面临的不法侵害通常来说主要来自两个方面：一方面是来自社会上的不法侵害，另一方面是来自权力部门的不法侵害。因此，要想构建亲清的政商关系，关键是确保权力能够在法治的轨道内行使。

实际上，这种做法是不符合法治原则的。什么时候投资者只要按照法律就能办成事儿，什么时候才能建立起亲清的政商关系。只有把权力关进法治的笼子里，才能全方位保护投资者的合法权益，让投资者安心办企业、一心谋发展。围绕法治痛点提升法治水平 纠正执法一刀切。作者简介：张效羽，中央党校（国家行政学院）政法教研部副教授。

所谓层层加码，是指下级执法机关在法律法规要求之外擅自增加合规义务的现象。文章来源：《学习时报》2018年12月17日第A6版。全国人大常委会的宪法解释虽然为抽象解释，但其解释具有法规范的效力，是一种造法活动。

在特别行政区的治理过程中，特别行政区法院多次适用宪法裁决案件⑥，并且通过判例确立违反基本法之审查权对国家宪制进行具有争议的司法审查作业，全国人大常委会多次发布具有宪法解释性质的决定和决议，其目的在于通过宪法之适用与解释维护特别行政区的法律秩序。由于特别行政区的政治制度和社会制度不同，宪法的部分条款在特别行政区只具有间接整体拘束力。作为一国两制理论的主要制度载体，依托于基本法施行的特别行政区制度取得了举世公认的成就。法院固然有权对本地立法进行司法审查，但如果该立法的相关规定并非特别行政区固有，实质上来源于全国性法律并从属于中央立法，此时特别行政区法院实质上就构成了对中央立法权的间接审查。

此时，宪法与基本法关于基本权利义务规定的属人及属地效力就会发生适用上的困扰。立法法第26条、第27条明确了有权向全国人大常委会提交法律案的主体是中央国家机关和一定数量的代表委员。

⑤   田飞龙认为，2014年6月10日国务院新闻办公室发布《一国两制在香港特别行政区的实践》白皮书，澄清了香港法治社会的完整宪制基础，即宪法和香港基本法共同构成特区的宪制基础，也就是共同基础论。2015年全国人大常委会8·31决定之后，香港政争仍然难止，2017政改方案再度折戟，重启艰难。但需要注意的是，立法会的立法转化行为事实上处于缺乏监督的状态，有可能引发宪法争议。因此，从宪法文本的角度来观察，国家机关的宪法解释提请权已经成为宪法解释程序的重要组成部分，宪法解释的提请主体包括中央国家机关、地方国家机关以及社会团体和公民⑩。

两个条例其实体现了特别行政区立法权和中央立法权的冲突。有的条款具有直接拘束力，如宪法序言第9、13自然段，宪法第2、4、29、31、57、62、67、85条等，这些条款涉及国家主权、基本法律制度、中央国家机关之职权，不仅是特别行政区制度建立的宪制基础，也是特别行政区处理与中央政府关系的原则和规范。从宪法史的角度观察，八二宪法确立的央地关系在发展进程中的变迁可以有效理解宪法与基本法的关系。特别行政区的宪法适用和解释缺乏制度支持，表现在特别行政区法院适用宪法裁决案件以及特别行政区国家机关的宪法解释和合宪性审查提请权没有直接而明确的法律依据，基本法和立法法均没有在具体操作层面涉及特别行政区的宪法解释问题⑦。

特别行政区国家机关在现行宪制下的宪法解释提请权，可以由特别行政区法院在适用基本法和全国性法律时提出，也可以是特别行政区立法会或者立法会一定数量的议员提出，同时也可以由行政长官提出。立法法第46条规定国家机关可以向全国人大常委会提出解释法律的要求，而第99条规定，国家机关可以向全国人大常委会提出法规和条例抵触宪法与法律的审查要求和建议，此种要求权和建议权可以统称为请求权。

该条例的这款规定显然不符合法律位阶效力原理，也不符合宪法确立的立法权限。③   香港基本法第11条第1款规定，香港实施的各项制度、政策均以本法规定为依据，这在法律上保障了一国两制方针所要求的香港本地制度、政策的自足性、独特性与稳定性。

由于特别行政区国家机关不能解释宪法，同时也没有提请宪法解释的权力，导致宪法在特别行政区的适用缺乏制度基础。所以香港法院系统一直拥有受理宪法性诉讼的权力，这一点在回归以后并未改变。宪法和法律均没有明确规定特别行政区的国家机关在何种条件下有提请解释宪法的权力，立法法也没有对特别行政区国家机关的违宪审查要求权作出规定，实质上未能正确地对待特别行政区的宪法地位，不利于宪法在特别行政区的适用和解释，也不利于中央政府和特别行政区政府适用宪法实现特别行政区的治理。由于全国人大常委会具有最高国家权力机关的常设机关的宪制地位，其决议和决定具有补充立法的性质，当其适用引发宪法争议或者产生疑义时，仍然有必要提请全国人大常委会作出宪法解释。特别行政区宪制的完整含义应该在规范相互关联的整体结构中予以理解，宪法与基本法共同构成特别行政区宪制基础的共同基础论有利于夯实一国两制的宪法保障⑤。④   有关基本法内在隐藏的逻辑裂隙的提法，可参见陈端洪教授的有关论述。

一国两制的核心诉求在于舍弃意识形态争议，以国家体制的高度包容完成国家统一，是主权者的自我设限。五、结语 基本法实施的实践需要转换特别行政区的治理思维，一国两制有待于在宪法层面进一步推进，实践表明，特别行政区治理需要解决宪法在特别行政区的适用和解释问题，才能充分发挥宪法在国家治理尤其是在特别行政区治理中的重要作用。

据此，我国现行宪法解释体制和运行程序应该根据《宪法》，结合全国人民代表大会组织法。宪法第31条虽授权全国人大制定基本法，且基本法有权规定特别行政区的政治制度，但基本法的制定是以整部宪法为依据，基本法在全国发生法律效力，并非只适用于特别行政区。

基本法赋予了行政长官包括领导特别行政区政府、执行特别行政区法律、法律签署权、法律公布权、财政预算案签署权、行政决策权、行政命令权、人事任命权和提案权在内的广泛职权。对基本法地位和作用的过分依赖与强调，容易造成宪法与基本法关系失衡。

这一条款从宪法第31条延伸而来，所以具有宪法层面的保障作用。全国人大常委会议事规则第11条也将常委会职权范围内的议案提请权主体确认为委员长会议、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会、十人以上常务委员会组成人员联名等中央国家机关及团体。宪法特别法论试图以特别法与一般法的关系化解基本法违宪争议[18]，但其有将八二宪法弱化为普通法之嫌，与宪法最高法律效力殊难匹配。全国人大常委会先后对香港基本法进行过多次解释，并且针对香港特别行政区行政长官普选问题和立法会普选问题作出过多次决定。

《宪法》第67条规定，全国人大常委会解释宪法，基本法没有规定特别行政区法院的宪法解释权，表明全国人大并没有将宪法的解释权授予特别行政区行使。基本法颁布施行之初，全国人大以决议的形式确认港澳基本法合宪，但全国人大对合宪性的理解止步于合宪性宣告，未能进一步阐明基本法为什么合宪，导致特别行政区制度的宪法定位以及特别行政区国家机关如何适用宪法和法律等问题长期得不到解决。

具体来说，这三个阶段是指20世纪70年代至80年代一国两制构想形成时期的战略治理阶段，特别行政区制度入宪至两个基本法颁布之前的政治治理阶段，两个基本法正式颁布施行至今的法律治理阶段。特别行政区的治理既是地方治理，又是国家治理的重要组成部分[14]。

由于基本法并未对特别行政区国家机关适用宪法的程序作出规定，在特别行政区法院没有获得宪法解释授权的背景下，特别行政区国家机关向全国人大常委会要求或者建议解释宪法的权力显得必要而迫切。这主要表现为一国两制之下内地与特别行政区各自保持原有的政治、经济、社会制度不变，特别行政区的高度自治权和资本主义生活方式由基本法予以确认和保障，制度差异和制度竞争被寄望于在一国之内相互融合并逐渐消解，国家主权权力与主权行使以及宪法的效力则主要通过发挥基本法的纽带作用予以转化和传导。

根据宪法和立法法的规定，只有全国人大及其常委会针对全国性法律作出的特别规定才构成特别法律，任何地方立法的技术性修订不得抵触或者变更全国性法律的实质内容，因为全国性法律的制定和修改属于中央立法权的事项范围。所以，特别行政区国家机关宪法解释提请权的运用虽然是宪法适用和宪法解释的程序性权力，但符合我国的宪法体制和宪法解释原理。参考文献： [1]       陈友清. 论一国两制法学及其形成和发展[J]. 中国法学, 2006(2): 50−67. [2]       邹平学, 张晋邦, 李岳峰. 香港基本法颁布25周年的回顾与前瞻——基本法实施中的青年、媒体、教育问题学术研讨会会议综述[J]. 江汉大学学报(社会科学版), 2016, 33(4): 20−28+125−126. [3]       刘茂林. 香港基本法是宪法性法律[J]. 法学家, 2007(3): 14−17+1. [4]       邹平学. 全面认识基本法的五大特性[N]. 大公报, 2015-3-29(05). [5]       马新福. 关于香港特别行政区基本法的几个理论问题[J]. 吉林大学社会科学学报, 1998(4): 7−10. [6]       朱国斌. 坚持依法治港·巩固一国两制[N]. 大公报, 2015-3-23 (A12). [7]       肖蔚云. 论香港基本法对香港特别行政区法治的保障[J]. 中外法学, 1999(2): 1−6. [8]       张定淮, 涂春光. 论邓小平关于香港特区治理方式的设想[J].社会主义研究, 2006(3): 24−26. [9]       曹旭东. 博弈、挣脱与民意——从双非风波回望庄丰源案[J]. 政治与法律, 2012(6): 17−25. [10]    邹平学. 关于特别行政区制度研究的若干思考[J]. 政法论丛, 2010(6): 13−21. [11]    邹平学, 等. 香港基本法实践问题研究[M]. 北京: 社会科学文献出版社, 2014. [12]    程洁. 中央管治权与特区高度自治——以基本法规定的授权关系为框架[J]. 法学, 2007(8): 61−68. [13]    王振民. 论港澳回归后新宪法秩序的确立[J]. 港澳研究, 2013(1): 28−36+94. [14]    周叶中, 刘文戈. 论特别行政区制度的治理转向[J]. 湘潭大学学报(哲学社会科学版), 2013, 37(6): 49−54. [15]    周叶中. 宪法对治理现代化的作用[N]. 法制日报, 2016-3-2(007). [16]    殷啸虎. 论宪法在特别行政区的适用[J]. 法学, 2010(1): 49−56. [17]    叶海波. 特别行政区基本法的合宪性推定[J]. 清华法学, 2012, 6(5): 91−100. [18]    李琦. 特别行政区基本法之性质: 宪法的特别法[J]. 厦门大学学报(哲学社会科学版), 2002(5): 15−23. [19]    郑贤君. 宪法解释: 监督宪法实施之匙[J]. 人民法治, 2015(Z1): 24−26. [20]    邹平学. 宪法在香港特别行政区的效力和适用研究述评[J]. 深圳大学学报(人文社会科学版), 2013, 30(5): 58−65. [21]    张小帅. 论全国性法律在香港特区的实施——基于对《香港基本法》第十八条的分析[J]. 港澳研究, 2015(3): 34−43+94−95. [22]    马正楠. 论全国性法律在香港适用的权力冲突——以香港侮辱国旗案为例[J]. 法律适用, 2012(11): 95−101. 文章来源：《中南大学学报（社会科学版）》2018年第4期 进入专题： 宪法治理 宪法解释 提请权 特别行政区 。因此，宪法第30条和第31条共同完成了这种国家结构形式的转型与建构。

根据基本法相关规定，行政长官是特别行政区首长，代表特别行政区。通过宪法解释提请权的行使，可以解决特别行政区法制实践中的紧迫问题，从而维护一国两制和基本法的权威。

凡实行宪法法院或者宪法委员会解释体制的国家，均在宪法和法律中确认宪法解释提请权，并且将社会团体和公民纳入提请主体的范围。另外，在基本法第23条国安立法进程在香港长期迟滞的情况下，特别行政区分裂势力大量违反宪法规定的极端行为也无法得到遏制，有宪法适用的必要。

可见，我国的国家立法权主要由最高国家权力机关行使，其他中央国家机关在程序上具有法案提请权，而包括特别行政区政府在内的地方政府均没有国家立法的法案提请权。当这些机关作出涉及特别行政区居民基本权利和义务增减的立法行为时，必然涉及宪法相关权利义务条款在特别行政区的适用或者对特别行政区同胞的效力问题。